完善监督体系　形成监督合力

 为落实中共上海市委2013年工作要点和十届市纪委二次全会提出的“探索建立纪委协助党委组织协调各监督主体形成合力的工作机制，进一步加强党内监督和行政监察，充分发挥人大、政协、司法、审计、民主党派的监督作用，重视群众、舆论、网络监督机制建设，逐步形成较为完善的监督体系”的要求，上海市纪委调研组按照“调研入手、形成共识、完善机制、推进工作”的总体思路，围绕完善反腐倡廉监督体系和各监督主体开展监督、履行职责的情况，开展了专题调研，形成如下调研报告。

完善监督体系　形成监督合力
上海市纪委研究室

 当前完善监督体系已有的成效和存在的问题
　　
　　经过各监督主体的共同努力和实践探索，上海市已经在初步形成具有上海特色的反腐倡廉监督体系的道路上迈出了重要的一步，局部实现了监督主体的互联互动，在推动全市党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了积极作用。当然，目前的反腐倡廉监督体系在实践中也存在一些需要进一步深化提高和完善的地方。
　　
　　监督主体联动不够有力。现行监督体系是由不同的监督主体组成的一个多元系统，由于体制上缺乏有效的纽带把各个监督主体连接在一起，缺乏整合所有具有反腐倡廉监督职能的机关和部门的整体设计和协作平台，监督主体之间沟通协调不够，监督主体各自为战、力量分散的现象还比较突出，尚未形成综合优势与整体效应，亟待设计覆盖面更广、联动力度更大的议事协商和协作的平台。
　　
　　监督重点聚焦不够突出。由于监督职能上的差异，各监督主体在监督事项的选择上，各有侧重，彼此之间少有“公约数”或者聚合的焦点。表面上看，监督的覆盖面得到了极大的拓宽，但客观上也造成了监督力量的分散，不利于集中“优势兵力”就当前的突出问题开展集中而有力的监督，有待进一步增强监督的合力、突出监督的重点。
　　
　　监督合作机制不够健全。在反腐倡廉监督体系中一些双边或多边协作配合机制尚未作出系统化的梳理和安排，一些合作领域需要建立新的合作机制。特别是各监督主体之间，有的只监督事后违纪违法问题，有的只监督权力行使过程，有的只监督具体的微观事项，尚未就整个监督流程作出整体的设计，事前、事中、事后三个监督阶段之间尚未有效衔接起来，亟待从总体上作出顶层设计和系统规划。
　　
　　监督效能体现不够充分。由于在实践中监督权受制于执行权的体制没能从根本上解决，领导干部集决策、执行、监督“三权”于一身，权力过分集中，而权力的使用范围和程序又没有明确界定，权力的行使缺乏制衡，导致监督主体不敢监督、不愿监督甚至放弃监督，一定程度上制约了监督效能，权力失控和滥用现象时有发生。
　　
　　完善监督体系的具体方法和操作路径
　　
　　要真正建成系统化、立体化、全方位的反腐倡廉监督体系，必须在现有工作的基础上，最大限度地发挥各监督主体的职能作用，形成一整套有利于加强监督合力的体制机制制度，从而使对权力的监督走向日常化、常态化。
　　
　　构建反腐倡廉监督体系的领导机制。一是建立反腐倡廉监督体系联席会议。综合分析和考虑反腐倡廉监督体系的主体构成和职责分工，建立联席会议制度有利于淡化领导与被领导、指挥与被指挥的关系，使各监督主体之间无领导隶属关系、平等协商，可以有效整合各监督主体资源，优化监督体系，形成监督合力。联席会议由市人大、市政协、市纪委、市委组织部等单位组成。反腐倡廉监督体系联席会议的组成形式和组成人员可以分为三种方式：由市委牵头，由市委书记或副书记作为联席会议召集人，联席会议有关成员单位的主要负责同志作为联席会议领导成员；由市纪委牵头，由市委常委、市纪委书记作为联席会议召集人，联席会议有关成员单位主持常务工作的领导作为联席会议领导成员；由市纪委牵头，由市委常委、市纪委书记作为联席会议召集人，联席会议有关成员单位纪检监察工作的负责同志作为联席会议领导成员。联席会议设立办公室，负责日常的具体工作，办公室工作由市纪委相关室承担。
　　
　　二是建立专业的内部委员会。为提高监督实效，确保监督体系充分发挥作用，借鉴国际上一些通行的做法，可以在监督体系联席会议的框架下，根据监督的重点和监督事项不同，建立由不同的监督主体组成的内部委员会，形成多边、小多边或者双边等多种形式的协商议事及咨询机构。比如，针对一些重大监督课题的调研，可以成立课题研究委员会；加强对资金使用的监督，可以成立财经监督委员会；加强对一些重点领域或关键环节的监督，可以成立项目督查委员会。
　　
　　搭建反腐倡廉监督体系的工作平台。一是形成重要监督事项的协商决策平台。反腐倡廉监督体系以联席会议作为主要工作平台，在联席会议的统一部署和统筹下，研究完善反腐倡廉监督体系的运作机制和工作制度；研究加强和改进反腐倡廉监督工作的重要措施，协调各监督主体重点加强对党风政风突出问题、腐败易发多发的重点领域、重要部门和关键环节、反腐倡廉法规制度的执行、中央重大决策部署的贯彻执行、党员领导干部廉洁自律和政务诚信等方面的集中监督；研究反腐倡廉监督工作综合规划、制度建设、组织实施中的重大问题，等等。
　　
　　二是形成反腐倡廉形势的评估研判平台。运用反腐倡廉监督体系联席会议的平台，充分发挥反腐倡廉各监督主体的智力优势，加强对反腐倡廉建设理论和反腐倡廉重大事项的研究，加强对反腐倡廉重点领域、关键环节的一些重要理论问题、实践问题、制度问题的研究，提出前沿思考和可行的工作举措。每年选择几个反腐倡廉建设中的热点、难点问题，或群众反映强烈、具有代表性的个案，交由监督体系联席会议深入分析研究，形成有情况、有分析、有建议的调研报告，共同探讨解决问题的思路和具体措施。通过深入分析来自监督体系方方面面的信息，根据存在的问题对反腐倡廉形势作出初步评估，分析反腐倡廉的未来态势，包括发展方向、强烈程度以及对社会稳定的影响等，从而对反腐倡廉形势作出准确的分析和研判。
　　
　　三是形成监督信息交流共享平台。在信息网络时代，党内监督的程序、运行、数据处理都离不开信息网络技术的支撑。当前，由于监督主体众多，监督来自不同的监督主体，缺乏有效的整合统一。为此，要搭建一个全方位的信息互动交流平台，利用互联网具有双向交互的特点，把信息触角进一步向各监督主体延伸，广泛收集来自社会、基层和群众等方方面面的监督信息，形成全方位的监督信息网络，在网络平台上既可以实现信息的互联互享，也可以实现部分信息的专享。要规范信息报送的方式方法和途径，制定《关于反腐倡廉监督体系联席会议信息共享的若干意见》。
　　
　　形成反腐倡廉监督体系合力机制。一是有效的问题发现机制。畅通问题发现渠道，在监督体系联席会议的领导下，组织各监督主体充分履职尽责，发现问题。针对重点项目开展视察活动，每半年组织相关监督主体对重点工程项目开展现场视察，掌握经济建设第一线的第一手资料，及时发现重点工程或项目建设中存在的问题，为“工程优质、干部优秀”提供坚强保障。对日常工作中发现的问题，实行专报制度，一事一报，及时报送，联席会议可以根据问题的轻重程度，及时组织相关监督主体加强监督，防止小问题日积月累变成大问题，防范一般问题演变为重大责任事故。
　　
　　二是及时的纠正处置机制。对监督体系联席会议日常工作或联合检查中发现的问题，要及时采取措施加以纠正解决。要建立联合处置机制，反映的问题涉及多个监督主体的，由联席会议领导小组办公室根据问题的性质，安排相关监督主体负责跟进，集中开展监督检查，联合进行查处。要建立快速处置制度。建立起符合实际的工作预案，建立相应的协调运转机制，确保有关的监督工作能够及时启动、快速运转、有条不紊地开展。凡是联席会议办公室收到的重要监督信息，及时流转、及时处理、及时报送，帮助领导层快速作出决策。需要调查的要及时组织调查核实，需要反馈的要及时反馈处理结果。要建立精确处置机制，对存在的问题要深入分析，联席会议要制定切实可行的精确处置机制，区分不同的情况和事件，督促有关职能部门提高效率，改进工作，对涉及违纪违法的，严格按照党纪政纪和法律规定进行处理，对相关责任人尤其是负有领导责任的负责人进行责任追究。
　　
　　三是灵敏的廉情预警机制。充分运用监督体系信息平台，预警在前、防范为先，通过汇总来自方方面面的监督信息，形成灵敏的廉情预警机制。通过各类监督信息，从中排查廉政风险、制定防控措施、建立防控制度。结合廉政风险防控工作，进一步督促有关单位建立健全流程优化、权力内控、评价问责、信息公开、责任追究、群众评议等制度，最大程度减少权力运行风险，降低腐败发生几率。