纪检监察办案人员持证上岗的思考

中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委五次全会上指出，我们党进行的党风廉政建设和反腐败斗争，立场是以零容忍的态度惩治腐败，当前任务是坚决遏制腐败蔓延势头；在“以治标为主，为治本赢得时间”的思路指导下，纪检监察机关积极落实“三转”，加大案件查处力度，打虎拍蝇，一大批腐败分子纷纷落马，受到了党纪国法的惩处，赢得了党心民心，党的执政根基得到进一步巩固。中共中央总书记习近平在五次全会上强调，从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。路线确定之后，人就是关键因素，作为惩治腐败的主力军，如何贯彻以零容忍态度保持反腐高压态势，遏制腐败蔓延势头，提高纪检监察办案人员的能力素质就显得尤为重要。笔者认为，实行持证上岗是规范办案人员管理、提高办案人员素质的重要举施。

一、办案队伍存在的问题

十八届中央纪委五次全会公报指出，党风廉政建设和反腐败斗争取得新成效，得益于人民群众支持和参与，得益于纪检监察干部付出的辛劳和智慧。总体来说，纪检监察办案人员一直以来都发挥了特别能吃苦、特别能战斗的精神，全力以赴投身到案件查办的第一线，为反腐败斗争作出了积极的贡献；但是随着反腐进入深水区、攻坚期，办案队伍中存在的能力不足、素质不高等问题也值得我们深思。

（一）缺乏足够的数量。党的十八大以来，纪检监察机关转变职能，回归主业，查办案件数量迅速提升。从2015年1月7日中央纪委监察部新闻发布会公布的数字看，2014年，中央纪委监察部对涉嫌违纪违法的中管干部已结案处理或正在立案审查的有68人，严肃查处了周永康、蒋洁敏、李东生、李崇禧、申维辰等人。同时，各级纪检监察机关查处的案件数量也呈激增状态。每查处一起案件，都是一场艰苦的攻坚战、持久战，需要办案人员付出艰辛的努力。而现有的办案人员的数量、素质在这场战役中无疑经受了巨大的考验。虽然从中央纪委监察部到地方各级纪检监察机关，在不增加总编制的情况下，通过内部调整、整合，充实了办案人员，但由于办案任务加重，现有的专职办案人员数量与当前案件查办需要相比仍然是捉襟见肘，与当前党和国家对党风廉政建设和反腐败斗争的要求还有一定距离。

（二）缺乏规范的管理。由于案多人少，各级纪检监察机关采取了抽调人员的方式解决办案人员数量不够的问题。为此也带来了办案人员构成鱼龙混杂的局面，这些办案人员既有下级纪检监察机关的，也有派驻纪检监察机构的；有国家机关的，也有国有企业、事业单位纪检监察部门的；有办案工作经验丰富的，也有从来没有接触过办案工作的。在知识结构和背景上，有的是法律专业的，有的是中文、会计的等，甚至还有理工科类的。对于哪些人能办案，哪些人不能办案没有统一的规范管理，好象谁都可以参加办案。在此情况下，办案进度和质量则难以得到保证。

（三）缺乏系统的培训。不管是新调入纪检监察机关的，还是临时抽调来的办案人员，在开展工作之前很少进行岗前培训，系统性、针对性的培训就更少。办案人员对办案工作中的应知应会、办案技巧、办案纪律等没有系统的掌握。有的刚刚到位，马上参加到办案工作中去，业务知识的获得通过以老带新、自我觉悟来实现，在办案工作中逐渐领会。同时，对办案人员的业务素质需要达到什么样的程度也没有统一的规定和认定，不利于对办案人员的评价和遴选。

二、办案人员持证上岗的必要性

新形势下，腐败分子的作案手段日趋多样化、复杂化、隐蔽化和智能化，揭露和查处的难度越来越大；面对严峻的形势和艰巨的任务，一些纪检监察干部的业务能力和水平还存在着诸多不适应的问题，需要对办案人员实行持证上岗管理，以提高办案人员整体素质，提升办案质量。

（一）执法执纪的需要。众所周知，要成为一名初任法官、检察官，需要通过国家司法考试，获得国家法律职业资格证证书；要成为一名行政执法人员，也要获得相应的行政执法资格。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”这是因为，这些司法、执法人员的公务行为会直接影响到公民的切身利益，需要对从事此类公务的人员实行严格准入，规范其公务行为。而纪检监察案件查办工作，法律纪律要求高，既有行政执法活动的成分，更类似于刑事司法活动，对谈话攻心、书证调取、物证扣押等调查取证措施要求很高，调查结束后还会作出相应的处理，直接影响到当事人的权益。同时，我们也要看到，纪检监察工作的对象主要是党员领导干部、公务员以及其他公职人员，这些人员素质较高，法律意识更强，对纪检监察办案人员的要求并不亚于审判、检察和行政执法人员；反腐败是一场没有硝烟的战争，没有过人的胆识和超强的能力，就无法在与腐败分子斗智、比谋、攻心的过程中，冲得上、攻得下、赢得了。因而，对于纪检监察办案人员实行持证上岗，是由纪检监察机关所承担的职责以及纪检监察办案工作本身的性质和特点所决定的，这关系到案件能否得到查办及查办的质量，关系当事人合法权益的保护，关系到党和政府的形象。

（二）提高素质的需要。据《廉政瞭望》报道，一名熟悉王岐山的人士回忆，他曾直言，内行和外行查案的差别很大，要求纪检干部尽快变成某一领域的内行。纪检监察干部肩负着维护党纪政纪、推进反腐败斗争的重要职责，其素质、能力和作风，直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争的成效。“三转”后，纪检监察机关聚焦主业，突出抓好执纪监督问责，迫切需要纪检监察办案人员提高素质，才能适应办案工作的需要。通过持证上岗，发挥导向作用，倒逼纪检监察干部要想成为办案人员，就必须按照持证上岗需要的条件加强自身学习，通过相应的考核认定，获取相应的资格。治人者必先自治，纪检监察办案人员不是天然的保险箱，通过持证上岗，提高规范办案的意识，做到廉洁办案。

（三）法治建设的需要。党的十八届四中全会提出了依法治国的理念，法治正在成为国家治理理念、社会共同信仰。作为执政党的执纪部门，纪检监察机关在办案中更要以身作则、率先垂范，贯彻法治思维，提高法治化水平，实现办案每个环节的规范化、制度化、程序化，让每一起案件的办理都能让当事人和社会公众感受到公平与正义，经得起历史的考验。纪检监察办案人员实行持证上岗，是以法律思维和手段，规范纪检监察办案人员行为的举措，更好地贯彻了十八届四中全会精神，为纪检监察办案法治化提供了重要保障。

三、办案人员持证上岗的路径思考

习近平总书记在十八届中央纪委五次全会的讲话上指出，各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，更好地履行党章赋予的职责。这对纪检监察干部提出了更高的要求，需要我们以持证上岗为契机，提高执纪和办案水平，打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍。

（一）提高思想认识。各级纪检监察机关要充分认识到办案人员持证上岗的重要性，从党风廉政建设和反腐败斗争的全局性高度来谋划办案人员持证上岗的制度建设、实施办法、具体措施。要正确区分持证上岗与清理行政审批的关系，当前正在开展的清理行政审批事项是清理那些与科学发展不符、审批意义不大的项目，是在做减法。对纪检监察办案人员实行持证上岗，与当前要清理的行政审批事项不同，是提高办案人员素质、促进党风廉政建设和反腐败工作的需要，与当前党和国家的工作任务是一致的，意义重大，是在做加法。

（二）出台制度措施。制度是实行持证上岗的保障，要制订出台持证上岗的制度规定，明确持证上岗实施的总体要求、适用范围、考试报名条件、考试方式以及办案资格证的管理办法等。明确各级纪检监察机关在持证上岗工作实施中的职责，分级管理，确保持证上岗的有序推进。在中央层面，制订全党全国范围内适用的纪检监察办案人员持证上岗办法。在中央纪委监察部的制度未出台前，各级纪检监察机关和纪检监察机构也可以对本地区本部门本系统的办案人员实行准入制度，制订符合工作实际的办法。实行持证上岗试点工作，选择几个条件成熟、基础较好的地区、系统作为试点单位，总结经验，探索持证上岗的可行性和操作性，时机成熟之后，全面推开。

（三）加强培训组织。参加办案人员资格认证的人员，在考试认证前必须参加由有关部门组织的培训，学习办案有关的应知应会、政策法规、办案技巧等，完成一定学时后方可参加资格考试。培训可分为综合培训和专业培训，综合培训可以由市级以上纪检监察机关负责组织实施，专业培训可以由有关单位会同市级以上纪检监察机关分别按系统组织实施。在师资上可以由纪检监察、检察院、公安等执纪执法办案方面的理论、实务专家来授课。有关纪检监察专门培训机构也可以利用自身的优势条件，开设办案人员资格认证的培训课程。

（四）严格考试考查。对办案人员持证上岗以考试和核准两种方式进行。在国家层面，或根据行业、地区性质的需要，分类组织考试，编制相应的考试大纲和教材，建立相应的考试试卷题库。考试可以由省、市一级的纪检监察机关来组织实施，根据当前拟申请持证的人数情况，分批分地区组织进行。每年可开展二至三次考试批次，既不造成资源浪费，又方便申请考试人员。对于从检察院、公安等执法部门调入的办案人员，如在原单位已取得相应执法人员资格证书的，可以不再参加考试，可由市级以上纪检监察部门组织对其进行测试考查。通过考试和考查合格后，由省级纪检监察机关制发给由中央纪委监察部监制的纪检监察办案人员资格证书，作为纪检监察干部参加办案的资格凭证，持证上岗。

（五）实行动态管理。对从事案件检查、案件审理、案件管理、执法监察等工作的纪检监察干部必须要持证上岗，从而让监督执纪问责更有底气、更加硬气、更具权威。同时，可以在持证的人员中建立健全办案人才库，当有重大案件需要抽调人员时，可以从办案人才库里抽取。没有持证，以及没有入库的人员，原则上不得抽调参加办案。此外，对持证人员在办案执纪活动中有泄密、粗暴执纪等违纪违法行为的，注销其资格证书，取消其办案人员资格，追究其相应的法律纪律责任。

（作者：李钢，广西区纪委一室副主任；毛茂巧，广西区烟草局监察处主任科员）