创新群众监督形式规范基层权力行为

　人民群众对权力的监督，是防止公权私用、有效预防腐败的重要手段。而要实现有效预防腐败目标，就要做到监督内容与形式的有机统一，使监督形式更好地服务和体现监督内容，以适应反腐倡廉建设新的形势和新的要求，将党中央关于权为民所用的要求落到实处。
  

　一、从既维护改革发展稳定大局又促进反腐倡廉建设的高度谋划创新群众监督形式
  

　反腐倡廉建设是党的建设的重要内容，事关党的生死存亡。党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”反对腐败，核心问题是对权力的制约和监督。对权力的制约和监督，有来自党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等力量。在这些监督中，人民群众发挥主人翁作用实施的民主监督，应该说功不可没。从各级纪检监察机关查处的一系列有影响的大案要案来看，大部分是人民群众举报揭发出来的。反腐败斗争必须走群众路线，必须依靠人民群众。只有人民群众真正发动起来，积极支持和参与反腐败斗争，腐败现象和行为才能得到有效遏制，人民群众对反腐败的满意度才会不断攀升。

　然而，人民群众采取何种形式参与反腐败斗争，做到既坚持党的群众路线，又不搞群众运动；既深入推进反腐倡廉建设，又维护社会和谐稳定，促进经济、社会发展进步。这是在反腐败斗争一种政治智慧的考量，也是一种工作方法的创新。

　马克思主义的哲学观点告诉我们：形式是事物内在要素的结构或表现形式，内容必须通过它才能体现。内容和形式是一对有机的统一体，结合得当，就会使内容表现得淋漓尽致。在人民群众对权力的制约和监督中，我们也要正确运用这一哲学思维方法，采取适应新时期新形势新任务的新形式，加大对基层权力运行的监督力度，做到既不搞群众运动，又充分发动群众、组织群众、依靠群众监督权力，确保权为民所用，防止腐败现象的发生，促进社会和谐稳定、经济社会又好又快发展。

   
　　　

　二、创新群众参与监督形式，有效监督基层权力行为

    

　　　　

　县、乡、村党政组织是基层党政组织，他们与群众关系最直接，其发生腐败行为在群众中的影响更大，党员干部受损形象更直观，群众对权力行为的评价更为直面。人民群众对权力的监督从最基层着手，进一步规范基层党政组织权力行为，才能够巩固党的执政基础。

　（一）弄清监督的具体内容，使内容与形式有机结合

　在探索群众监督形式的过程中，弄清楚监督的内容对于实施有效监督将起到重要的前提作用。

 1．厘清县、乡、村党政组织的权力。县、乡、村党政组织由于所处的领导层面及所承担的职责不同，其掌握的权力亦不尽相同。所以，必须按层次分清这三级组织的权力行为。如县委的权力就有：涉及本县经济社会发展重大事项的决策权，拟上马建设的重大项目决策权，重要干部的任免权，突发性重大事件（事故）处置的决策权等等；乡镇党委的权力有：本乡镇经济发展和经济运行中的重大问题决策权，本乡镇党的建设和党员干部教育、管理、监督工作中重大问题的决策权，突发性重大事件（事故）尤其是山林、土地、水利等“三大”纠纷处置决定权，乡镇政府在参与党委的决策时还有大额度资金的使用决定权，等等；村级组织的权力有救灾、扶贫、民政助困等资金分配的决定权等等。

　以上党政领导班子集体掌握的权力，由于现行领导体制实行集体领导和个人分工负责制，在各分管领导中又掌握一定的执行权，如党委副书记有与其职务、责任相一致的权力，政府领导也有与其权责相吻合的权力。还有一个特殊现象是这些执行权往往又与决策权混在一起，如在执行任务中又需要作出某种决策使任务得以完成，这里面又有一个决策的问题，等等。这就要厘清决策权与执行权，以便群众进行监督。

　2．厘清县、乡直属部门党政组织的权力。县、乡直属部门是党委、政府的具体执行部门，承担着党委、政府的部分工作职责，其也掌握着一定的权力。以县国土资源局党组为例，其就有这些权力：决定干部的培养教育、提拔任用、监督管理、考核评议及奖惩等事项，资金分配，项目建设及重大物资采购的决策权，对下属单位党组织请示的问题作出决定，对涉及全局性工作及重大影响的事项作出决定。乡镇民政办公室就有对农村残疾人及最低生活保障标准申请拨付上报决定权，临时生活困难救助申请救助上报权、救灾救济资金申请救助上报权，等等。县、乡直属部门的这些权力，林林总总，说大不大，说小不小，只有全部厘清了，并列成职权、职责、履权程序、用权监督等目录，公布于众，才能便于群众监督。从广西崇左市开展打造“阳光权力”系统工程的做法来看，一些地方和部门将党委、政府的权力厘清出来后，做到权力清晰、用权明确，非常便于群众的监督，得到群众的好评。

　（二）采取行之有效的监督形式，让监督形式更好体现监督内容。

　这个问题的实质是如何监督。从一些地方的实践看，应从监督的组织形式和监督的实施形式这两个方面去考虑和谋划，并认真组织实施：

　1．采用符合新阶段的组织形式，充分发挥人民群众的监督正能量。我国正处于社会主义初级阶段，人民群众对基层权力行为的监督形式也要符合这一阶段的经济、社会发展状况，才能使监督形式体现监督内容。改革开放前，有什么事情生产队开会讲一下就行了，那时候集体也没有多少资金、资产，监督的形式也不复杂。而如今则不同了，再采取简单开个会的办法已难以见效。因而采取符合现阶段特点的监督组织形式很有必要。

　（1）建立反腐倡廉群众工作站，依托这一组织形式开展群众性的反腐倡廉工作。群众工作站有别于纪检监察机构，它的人员来自群众，不需要编制和工资，源于老百姓，扎根于群众沃土之中，对社情民意了解最多、最快、最直接，其作用是其他监督机构不能相比的。群众工作站的组建在纪检监察机关引导下建立，并予以业务上的指导，与纪检监察机关发生直接联系。一般以党代表、人大代表、政协委员或本地热爱反腐倡廉事业、有声望的人员的名字命名或其他有意义的名称命名。工作站的职能在于与群众沟通信息，群众有什么情况直接向工作站反映，工作站再将问题分类排队并向党委、政府报告，提请予以解决。广西崇左市江州区于2012年3月建立了“党的十八大代表周贤良工作站”，解决了一大批问题，群众非常满意。反腐倡廉群众工作站的建立，为村、屯等基层组织留下了一支永远不走的工作队，是纪检监察工作向基层延伸的有效补充。

　（2）建立党风政风测报点，依托这一组织形式掌握了解反腐倡廉情况。测报点一般建在农村党员中心联系户、国营企业、非公经济组织、中小学校、场站等。测报点的负责人由党员骨干担任，直接与当地纪委联系。由纪委布置测报工作，测报点建立工作制度，定期或不定期向群众了解情况，然后汇总向纪委报告测报到的情况。纪委根据侧报到的情况进行分析研究，从中找出规律性的东西，进而更好地指导工作。

　（3）设立村屯党群理事会，依托这一组织形式将基层反映的问题解决在基层，解决在萌芽状态。党群理事会由村党组织的领导、党代表、人大代表、政协委员或在当地有声望的人员组成，在党总支部的领导下开展工作，是村党、政领导班子的重要助手。党群理事会除了承办村党、政领导班子布置的工作外，也办理农村中涉及到的诸如“红白喜事“等事项，从中宣传党在农村中的政策，对农村基层党政组织用权实施监督等等。通过村屯党群理事会把农村中的大事、小事搞好，把群众聚拢在党组织周围，发挥桥梁纽带作用。

　（4）在国企、非公企业设立党风政风监事会，依托这一组织形式对权力进行监督。企业员工可通过向监事会反映情况等形式进行监督：一是对地方党政机关用权行为进行监督，二是对本企业党员领导干部进行监督，三是发挥政风行风监督哨（卡）作用，监督政府部门工作人员的吃、拿、卡、要等损害投资环境的行为。监事会负责同志由企业纪检委员担任，有关科室人员参加。建立规章制度和办事程序，围绕企业的生产经营活动开展工作，成为企业党组织和纪检组织的助手，使各级纪委的工作延伸至国有企业特别是“两新”组织，避免留下反腐倡廉“死角”和“盲区”。

　（5）设立党风政风联系户，依托这一组织形式将分散的信息收集上来，把反腐倡廉政策以“散点”方式传播下去，形成“星火燎原”作用。由村屯党组织在中心党员联系户的基础上设立党风政风联系户，这些联系户根据其从事的产业不同，分别联系有关部门。如从事养殖的联系水产养殖部门，负责收集了解水产养殖部门方面的党风政风情况；从事医疗卫生的，负责收集医疗卫生部门党风政风等方面的情况；是微小企业业主的，负责收集涉及工商、税收、环保等部门党风政风等方面的情况，等等。通过这一个个党风政风联系户的工作，使纪检监察机关信息更灵、情况更明，及时调整工作部署，抓好各项工作的落实。

　2．采用符合基层实际情况且群众喜闻乐见的监督实施形式，使监督掷地有声、脚踏有痕，真正发挥作用。

　（1）鼓励群众有序举报反映违纪违法行为，为惩治腐败提供线索。人民群众在权力行为运行过程中，有可能是受益者，也有可能是受伤害者。这种利益直接关联性使其对权力行为运行情况最关心、最知情。因此，要鼓励群众积极向纪检监察机关举报反映党员、干部特别是领导干部在用权方面的违法违纪行为，通过信访举报形式对权力行为进行监督。举报要有秩序进行，不是采取大鸣、大放、大字报的方式进行，而是通过在乡、村设立举报箱，公布纪检监察举报网站、电话号码、发放纪检监察干部民情联系卡、信访大篷车、信访赶圩、干部驻村夜访、干部大接访等形式进行。这样有序接访既解决群众诉求有门，又较好地维护安宁团结局面，使纪检监察机关掌握了解信息，为惩治腐败提供前提条件。

　（2）组织群众协助查办违纪违法案件，形成震慑腐败分子的另一股力量。如上所述，由于群众对权力行为耳濡目染，既痛恨腐败行为，又知道实情，所以适当组织群众参与查办一些案件是有益处的。其作用起码在于以下三点：一是为办案人员提供“向导”作用；二是为办案工作起到“哨兵”作用；三是为办案工作起到“情报员”作用。组织群众参与查办案件，使纪检监察机关有了“顺风耳”、“千里眼”、“保护神”，这将有助于案件的突破。同时，由于群众的参与，腐败分子不知群众都提供了什么情况，形成心理上的压力，再加上群众于情于理的亲情教育、法理教育，会加快案件查处进程。各级纪检监察机关要解放思想，打破常规，破除查办案件的神秘感及专属性，相信群众、依靠群众查办案件，通过查办案件惩处腐败分子，遏制腐败现象。革命战争年代我们依靠人民的支持夺取了政权，今天反腐倡廉建设也要走群众路线才能取得胜利。

　（3）发动群众挖掘本地资源开展廉政文化宣传教育活动，形成反腐倡廉的社会氛围。我们要走出依靠专门机关抓廉政教育的思维定式，转向群众性的廉政宣传教育的路子。因为只有群众自己教育自己，教育才能入脑入耳入心，“我要唱”的效果会比“要我唱”的效果强数十倍。从广西崇左市发动群众参与、以群众为主的廉政宣传教育工作方法来看，效果确实显著。该市充分挖掘邓小平领导龙州起义等革命历史题材、壮民族古骆越文化等题材，综合运用壮族山歌演唱、粤剧表演、三月三壮族歌坡节、一月一场广场文化演出等文化载体和表演载体，先后拍摄“天等县优秀党支书黄胜军”电影、举办廉政文化书画摄影巡回展、依据自治区级的龙州起义廉政教育基地开展活动，群众自编、自演、自写、自画、自唱身边的人和事，自己教育自己，党员干部做到警钟长鸣，打造了团结、和谐、进步的廉洁乡村和城市。

　（4）创新专门机关与群众参与执法监察、纠风等形式，直接对权力行为进行监督。执法监察和纠正不正之风是纪检监察机关日常性的工作，通过执法监察和纠风工作，发现和纠正行政不作为、乱作为、吃拿卡要等侵权行为。以往的执法监察和纠风工作也取得一定成绩，但是出现了“按下葫芦浮起瓢”的现象。究其根源，就在于缺乏群众的参与。比如查处企业违法排污的问题，你来检查他采取措施搞假治理，看似没有问题，其实是仍在污染环境。检查组一走其又我行我素。如果动员群众一起参与执法监察，群众整天在企业周边走来走去，他想搞假也搞不了。崇左市扶绥县在广西正在全面统一开展的“美丽广西•清洁乡村”工作中采取专门机关与群众一起执法监督的做法，就极大的推进了这一工作，得到上级的表扬，《广西日报》介绍了该县的经验。群众是真正的英雄。所以我们要在机关、学校、企业、社区、村屯设立政风行风联系点，聘请一大批党风政风监督员，制定工作制度，落实执法监督与纠风工作秩序，依靠群众监督员执法监察，推进机关作风转变，提高行政效能。

　（5）组织群众对决策前、决策执行中的监督，确保权力正确行使。在党委、政府决定重大事项、重大建设项目、重要干部任用、大额度资金的使用前，要召开群众代表听证会，充分听取群众意见和建议，凡是群众不同意、不支持的，均不能决策执行。对已决策执行的，在实施过程中，接受群众全程监督。可通过党务、政务公开栏、媒体、手机短信、召开会议、下发文件等形式向群众公开“三重一大”实施情况，接受群众监督。群众可以采取对权力行为进行点评、量化打分等形式进行监督，凡是受到点评较差的事项或单位，要限期予以改正；凡是量化打分得分较低的单位，上级党委、政府要进行约谈，指出其存在问题，经教育帮助仍不改正的，要进行组织处理，对违法违纪的，要追究纪律责任。通过这些措施取信于民，争取群众的更大支持和帮助。

   

　三、落实人民群众“四权”，使监督形式不走向“形式”

   

　如何做到群众能够真正监督权力，让新的监督形式发挥其作用，关键性的工作就要落实党的十八大提出的“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”的要求，因为这“四权”也是群众参与监督的形式和内容的具体体现。人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权落实到位，才能确保对基层党政组织权力正确运行的监管到位。

　（一）落实人民群众知情权。为了使人民群众拥有知情权，对重大决策部署、重大项目建设、重要干部任免和大额度资金使用，一定要告知人民群众，使群众知情、了解、支持和监督。为确保群众知情，最主要的工作是公开权力运行状况，其载体就是党务、政务公开，通过公开的形式让人民知晓权力运行情况。党务、政务公开工作要切实做到决策前、决策中和工作结束后必须公开，公开工作要常态化，做到全年性的工作必须从始至终公开；公开工作要细化，具体事项的工作必须逐项公开、临时性的工作必须随时公开。为掌握群众是否真正知情等情况，应建立反馈制度，还可以通过市、县、乡驻村干部民意调查、个别走访等措施跟踪了解群众知情情况。人民群众对权力运行情况知情，就为监督权力创造了前提条件。

　（二）落实人民群众参与权。人民群众的参与是实施有效监督实际行动。各级党委政府要高度重视人民群众参与对决策的监督工作，在决策前就要组织群众参与监督，坚持做到凡是重大决策均要先听证后决策，在执行过程中也要让群众全程参与监督。其过程是：向社会公开决策内容——召开听证会——科学论证政治经济社会效果——向党委反馈意见建议——党委集体讨论决定——再次向社会公开——执行决策等。这一系列过程就是群众参与的过程，体现了参与权的落实。去年，崇左市创新人民群众参与机制，通过开展“面对面解决问题、心贴心服务群众”活动，组织党员干部下基层、进农户、入企业，将党委、政府的决策、执行情况告知群众，直接为群众提供服务，在服务中“亮权”、“晒权”、“评权”；开展网络问政、督政专栏，群众足不出户就可对权力运行情况进行监督；在市、县直机关、乡镇街道、村屯设立举报箱，发放干部民情联系卡，通过这些措施进一步落实了人民群众参与权。

　（三）落实人民群众表达权。人民群众有了话语权，就能充分表达监督的意愿。当前，就要疏通人民表达诉求渠道，充分听取群众意见和建议，使权力时时处处事事都处于监督之中，防止决策失误、权力失控。抓好这项工作主要是做好信访工作。广西崇左市在接访工作中要求各级党政机关认真接待来信来访，真心实意听取群众的意见和建议，让群众充分表达自己的意愿。凡是群众的合理化建设都要采纳，对群众暂时不理解、不支持的工作，要做好解释解惑工作。为使这些程序性规定得以落实，该市改上访为下访，变被动为主动，先后开展了干部“驻村夜访”、“拜师助民”、“市、县、乡三级领导干部大接访”等活动，多层次多渠道听取群众的意见建议，使群众诉求有门，问题得以解决。

　（四）落实人民群众监督权。人民群众有无监督权，其表现在于人民群众的监督意见和建议有关部门是否采纳，错了是否改进。为落实人民群众的监督权，广西崇左市成立了市、县、乡、村四级接受群众举报制度，对实名举报的做到了件件有着落、事事有回音。对群众举报认真查实，并将查处情况反馈给群众。2012年该市根据群众举报查处了98件涉农案件，涉及金额365多万元，先后召开9次清退损害群众利益案件款物现场会，将一些单位违纪收取的款项共206多万元退还给群众，惠及农民7530名。查处了62件“吃拿卡要”影响发展环境的案件。去年，该市接受信访举报同比增加18.77%，涉及对权力监督制约占55.53%，这充分说明了群众参与反腐败的积极性进一步提高，监督权得到有效落实。

（作者为崇左市监察学会会长 ）

　
                        

编辑：林小英