用公款买“政绩”就是腐败

    滥用职权，用公款为自己的“政绩”买单，这也是一种腐败。这种腐败给国家和人民造成的损失有时比贪污贿赂犯罪更为严重。最近，广西南宁市就查处了一起这样的案例。

    曾昭敏，广西南宁市机关事务管理局原副局长，曾任该市江南区副区长。因犯滥用职权罪，他最近被终审判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年。

    １９８５年，曾昭敏由普通工人步入仕途，当上了江南区科委副主任。两年后，又当上了区科协主席。但他没有想到，在这个位子上一呆就是６年。他很不甘心，但要升官，就要有突出的政绩，政绩从何而来呢？

    正在苦恼时，他认识了在南宁市琅西开羽绒厂的叶某。当时江南区政府发动每个工作人员拉企业到江南落户，并许以优惠政策。曾昭敏认为这是个创造政绩的好机会，便苦劝叶某把工厂搬到江南区。在曾昭敏的精心张罗下，叶某的羽绒公司最后搬到江南区，并颇具规模，其羽绒制品出口到几个国家，并因此成了江南区甚至南宁市的明星企业。随着羽绒公司的发展，曾昭敏也就有了名气，成了江南区改革开放的能人和有功之臣。也许就是靠了这一政绩，１９９３年，曾昭敏当上了江南区副区长，主管江南工业园。

    由于羽绒公司是他的“政绩”闪光点，所以曾昭敏对该公司仍然关照有加。１９９７年，资金周转遇到困难的叶某又找到曾昭敏，要求借款１５０万元。曾昭敏出面，向南宁建设股份有限公司提出借款，该公司考虑到有风险，不同意直接借款给羽绒公司。曾昭敏觉得很没面子，于是，他在没有经过江南区其他主要领导同意的情况下，擅自决定由根本不属于自己主管的江南区财政资金管理所先向南宁建设股份有限公司借款，由羽绒公司用土地做抵押担保，从江南区财政资金管理所把这１５０万元借了出来。接着，曾昭敏擅自签字批准江南区财政资金管理所将借来的１５０万元于１９９７年９月２５日、２６日分别以“生产周转金”的名义转借给了羽绒公司。

    到了还款期限后，羽绒公司无法还款。南宁建设股份有限公司找曾昭敏催要，曾昭敏推说缓一缓。后来，曾昭敏调到南宁市机关事务管理局任副局长。尽管是平调，但毕竟是领导对他的政绩的肯定。恐怕此时，曾昭敏脑子里想得最多的还是如何尽快制造自己升官的“政绩”，他已经把如何还掉擅自借出去的１５０万元公款忘在脑后了。

    借款的事一直拖到了２００１年，曾昭敏还是没有采取措施，羽绒公司也没有还钱的意思。南宁建设股份有限公司无奈之下，把江南区财政资金管理所、江南区人民政府（附连带责任）告到了法院，法院虽然判决由江南区财政资金管理所偿还南宁建设股份有限公司的债务，但是已经太晚了。因为在这之前，羽绒公司因为经济纠纷，其全部财产已经被查封拍卖。

    羽绒公司没有了还债能力，作为担保方的江南区政府承担连带责任。为此，江南区政府损失了１２０余万元。这１２０万元可以说是曾昭敏创造“政绩”的惨痛代价。

    ２００４年２月２７日，江南区政府向江南区检察院举报了曾昭敏滥用职权的行为。今年４月３０日，江南区法院一审以滥用职权罪，判处曾昭敏有期徒刑一年零六个月；以贪污罪判处其有期徒刑一年零六个月。决定执行有期徒刑二年。

    曾昭敏提出上诉。他在上诉书中辩道：“按如今的行政管理的范畴，决定一切事情在‘正职’，副职只是提建议。所以本人没有犯滥用职权罪。”这一理由恰恰证明了，他是明明白白地干了超越职权范围的事。最近，南宁市中级法院作出了终审判决，以滥用职权罪判处其有期徒刑一年零六个月，缓刑二年。

    曾昭敏用１２０万元公款为自己的“政绩”买单，受到了法律的惩处，但是相较于江南区政府的财政受到的经济损失，缓刑的处罚太轻了。因为，为了偿还这１２０余万元的债务，江南区政府辖区内的机关单位的干部职工很长一段时间不能按时领到工资。

[专家观点]廓清“腐败的边界”

□北京联合大学应用文理学院副教授 杨积堂博士

    在很多人看来，腐败就是贪污、贿赂。但是，曾昭敏滥用职权案，却昭示了一个响亮的命题和判断——用公款买“政绩”就是腐败！这正暗合了经济学的“公地悲剧”理论。

    １９６８年，美国学者哈丁提出了著名的“公地悲剧”理论。意思是，假设有一个向一切人开放的牧场，牧羊人为了获得更大的收益一定会增加更多的牲畜。这样，“公共牧场”将在牧羊人无节制地放牧中走向毁灭。在政府机构，公共权力及由此产生的公共资源，成了有些公共权力执掌者的公共牧场，如果没有对权力的约束，就将导致执掌公共权力的“牧羊人”为了获得更多的利益而无节制地毁坏“公共牧场”，最终导致腐败的蔓延和政府公信力的损害。

    曾昭敏利用公款慷国家之慨，滥用职权的腐败，多年以来，并没有被他所在的政府部门否定，他本人反而被提升职位。假设他所扶持的羽绒公司将借款还上了，那么，谁也不会去反思曾昭敏对公共权力的滥用。而诸如此类的腐败现象，往往被忽视了它腐败的本质，被模糊了界限，从而使很多执掌公共权力的“牧羊人”在公共权力的牧地上肆意获取着利益，在贪污受贿之外还不断滋生着各式各样异化的腐败，这是一个不容忽视的事实。

    那么，“腐败是什么，它的边界在哪里？”也许，在有的人看来，这是一个不言而喻的简单命题，不值一提。但是，现实中却有很多人对腐败的界限是认识模糊的。所以，有的腐败行为在大张旗鼓中滋生，甚至被视为“常态”，诸如“政绩工程”、“公款追星”、“公款吃喝”、“公款消费”等等。在很多人眼里，这已经成了理所当然的事情。在这些对腐败边界的模糊认识中，公共权力被悄悄异化，一己私利被暗暗投取，腐败在悄然蔓延。

    因此，在反腐败的过程中，必须对腐败的边界有清晰的判断。只有这样，执掌公共权力者才能对自己的行为有一个明确的认识，在作出某项决策或者行为时，有一个自省的尺度。

    《现代汉语词典》中对“腐败”的解释是：“①腐烂。②（思想）陈旧；（行为）堕落。③（制度、组织、机构、措施等）混乱、黑暗。”而“腐烂”在该词典中的定义是：“有机体由于微生物的滋生而破坏。”很多人认为，构成犯罪的贪污贿赂才是腐败，从而模糊了关于腐败的边界，使腐败行为在有意无意中滋生。其实，腐败的本质是以公共权力谋取私利。即掌握一定公共权力的主体，以公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取物质的或者非物质的利益。因此，不是达到了犯罪才是腐败。腐败是一种病菌，它在慢慢地侵袭健康的政府肌体。其实，最可怕的腐败，并不是几个官员的贪污或者受贿，而是那些潜在的被默示的具有广泛性的腐败病菌的慢慢侵袭，它们在破坏着政府运行的正常机制，导致在一定范围内腐败的“常态化”、“合理化”。因此，只有清晰了腐败的边界，我们在反腐败中才能将打击腐败和治理腐败相结合，以打击切除腐败毒瘤，用治理除病固本。

    那么，腐败的边界到底应该如何界定呢？第５８届联合国大会审议通过的《联合国反腐败公约》中，首次以联合国公约的形式规定了腐败行为的定罪，“可以定罪的腐败行为”包括：贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨害司法等９种行为。第１７届国际刑法学大会通过的《国际经济交往中的腐败及相关犯罪》决议中，对全球的腐败标准也进行了统一，明确定义公职人员和私营部门人员的腐败贿赂。对于公职人员，决议界定为：“代表国家或者任何行政层级和任何立法、执法、行政、司法的公共管理部门的人员，包括国家或者地方政府的雇员、国家和地方立法机关的成员、法官、检察官以及政府控制的实体和企业的雇员。”对公职人员的腐败，决议作出了这样的定义：“任何公职人员在任何时候，以实际的或者潜在的行使或者不行使公职人员职能为交换条件，为自己、他人或者任何机构索要、同意接受或者接受不论何种性质的不正当利益。腐败的构成不要求为实现所图谋的利益而实施甚至企图实施作为或者不作为。”在我国，一些学者认为，“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”

    因此，为了更有效地治理腐败和打击腐败，我国应该尽早出台《反腐败法》，廓清腐败行为的界限，为打击各种腐败行为提供明确依据，为矫正、治理各种腐败倾向提供指引，也为公共权力的执行者提供自省的参照尺度。

  摘自《检察日报》