严防权力把制度关进笼子里——论制度与权力的较量 :严防权力把制度关进笼子里——论制度与权力的较量

广东省纪委副书记、省监察厅厅长、省预防腐败局局长王衍诗

制度与权力始终是对立的矛盾统一体，制度总是想尽可能地限制住权力，权力总是想突破制度的限制，两者的较量永不停息。

权力具有天然的扩张性和腐蚀性。孟德斯鸠说：“一条万古不易的政治经验是，握有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止。”人类进入文明社会以来，就通过制度、监督等各种方法来约束权力这匹“野马”，防止权力滥用。历史告诉我们，制度健全有力、权力运行规范时，国家和社会就安定有序；制度形同虚设、权力不受约束时，国家和社会就会陷于混乱。在中国共产党长期执政的今天，要管住权力、用好权力，必须借鉴古往今来用权和限权的经验，吸取滥权的教训，用制度把权力关进笼子里。

权力及权力的来源

（一）“权”的字体及演变

“权”的繁体是“權”，小篆是“”，从字体看，右上部分是一杆秤，上面是秤杆，下面是秤砣。“权”的词源含义，原本也是指一种测定物体重量的器具——秤，引申为动词表示衡量。《论语集解》注释：“权，称也。”《孟子·梁惠王上》说：“权，然后知轻重。”因是度量之物，“权”被看作是公平公正的象征，引申到社会人际关系，“权”便因其能够称物平施、决断轻重而具有某种“控制力、影响力”之意蕴。“权”与“力”合起来构成“权力”一词。

（二）权力的形态

罗素在《权力论》中说，权力对个人发生影响，可以通过下列三种方式：一是对一个人的肉体直接行使有形的权力，例如监禁或处死；二是以赏罚为诱导的手段，例如雇佣或解雇；三是对于一个人的意见施加影响，也就是进行最广义的宣传。

（三）权力的来源

在原始社会，权力源自“共存”需要。卢梭认为：“人类在自然状态中生存，遇到的障碍超过了个人在同一状态生存所需要的能力，那他们保证生存的唯一途径就是将分散的力量合在一起。这个凝聚在一起的力量需要一个角色来协调指挥，以便采取共同的行动。”这就是原始社会的氏族首领及其领导活动，也就是有了“权力”现象。

在奴隶社会和封建社会，统治者神化权力来源，以神化来源维护权力的权威。西方强调神权至上，中国宣扬“君权神授”“王权神授”。如古埃及法老自称为“太阳的儿子”，巴比伦汉穆拉比王自称为“月神的后裔”。中国历代帝王都自命为天子，自秦始皇起，历代帝王登基后都要去“天下第一山”——泰山封禅，认为到泰山祭过天才算受命于天。在资本主义社会，虽然宣扬天赋人权，人生而平等，政府的权力来源于人们之间的契约和权利让渡，但实际上真正左右权力的是资本。

马克思在《1857－1858年经济学手稿》中指出：“资本是资产阶级社会的支配一切的经济权力。”曾两度辅佐威廉·麦金莱当选美国总统的竞选经理马克·汉纳坦言：“要赢得选举，需要两样东西，一是金钱，第二个我就不记得了。”

在社会主义社会，权力来自于人民。早在民主革命时期，有个美国记者问毛泽东：“你们办事，是谁给的权力？”毛泽东回答：“人民给的。人民要解放，就把权力委托给能够代表他们，能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。”邓小平同志指出：“政府是人民的，也是为人民的。”习近平总书记指出：“大家要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权。”

古今中外之用权与限权

自权力诞生以来，人们就通过道德、思想、惯例、法令、制度等各种手段来约束和限制权力。美国前总统小布什在一次演讲中说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你们讲话！”

（一）原始社会的限权

在原始社会，酋长、部落长老是氏族、部落的首领，但其权力有限，重大事情由议事会或全体成员讨论决定。酋长、部落长老由氏族成员推选产生，且可随时撤换。如易洛魁人的氏族，一旦发现酋长不称职或行为不端，就召开氏族会议将其罢免。

（二）奴隶社会的限权

中国历史上夏商周三代，建立了比较完备的君权制约机制。如《周书·洪范》篇记载了殷代的决策机制：“汝则有大疑，谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮。”君主、卿士、庶人、卜、筮五个方面的意见都要考虑，以意见多寡定凶吉。近一半的情况下，君主需放弃自己的意见，服从大多数。

（三）封建社会的限权

中国封建王朝发展、演变过程中，形成了一套对皇帝和官员权力进行约束的制度。

一是通过教育限权。历代都设有宫官教育太子，如两汉时设太子傅，向太子灌输儒家传统思想，告诫他要做明君、圣君；宋代设经筵官，由翰林学士担任，定期给皇帝讲解经书，以此将皇帝纳入符合统治集团根本利益的“君道”。

二是通过史官限权。先秦时称“史”，汉唐以降称“郎”，他们负责记录皇帝每天的言论和活动，修《起居注》，作为撰修国史的基本材料，其内容不外传，皇帝本人也不得过问。为留下好名声，皇帝不得不约束自己的言行。《遵尧录》记载，宋太祖常为“偶有失误，史必书之”而发愁。

三是通过宗教、神学限权。旱灾、涝灾、雷灾等各种自然灾难被看作是上天对统治者的惩罚，提醒统治者反思德行。每当发生大的灾难，皇帝都要下“罪己诏”。

四是通过谏官限权。历代都设有专职谏官，如秦汉时期的大夫、议郎，唐代的散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等。谏诤内容广泛，从国家大政方针到皇帝个人生活都在谏诤之列。

五是通过限令限权。对皇帝或宦官起草的手诏，官员可拒绝执行。负责起草或审核诏令的官员，如认为诏令失宜，可拒绝起草或封还诏令，提出理由，让皇帝再慎重考虑。

六是通过监督限权。自秦朝开始，逐渐形成在皇帝统一领导下的监察官僚系统，中央一级设御史大夫，郡一级设部刺史，县一级设督邮，对各级官吏进行监督。

（四）资本主义社会的限权

一是“三权分立”限权。孟德斯鸠“三权分立”学说主张将立法权、行政权和司法权分别交给三个不同的国家机关管辖，相互制约。这一理论成为大多数资本主义国家所采用的国家机关组织与活动的基本制度。现代资本主义国家无论是实行总统制、内阁制或是半总统半内阁制，都体现了对权力的制约。

二是联邦制下的中央与地方相互限权。如美国联邦政府与州政府分享政治权力，联邦政府拥有制定条约、发行货币等权力，州政府拥有以地方名义征税、组织警卫力量等“保留”权力，相互不得干涉。

三是党派制衡限权。在国会选举中，获得多数席位的政党为多数党，获得少数席位的为少数党。多数党主导国会事务，但少数党仍能发挥重要的制衡作用。

四是舆论监督限权。实行新闻自由制度，报刊、电台、电视台可以报道政府、政党内部的情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法。

（五）社会主义社会的限权

一是宪法和法律限权。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

二是机制限权。在党内实行民主集中制，在政权组织形式上实行人民代表大会制度，等等，构成了中国特色的权力运行制约机制。

三是监督限权。包括人大监督、民主监督、行政监察、审计监督、司法监督、舆论监督、公民监督等等。

四是党纪政纪限权。如领导干部个人有关事项报告、规范领导干部配偶子女经商办企业行为等规定，都是约束权力行使、防止以权谋私的措施。

五是道德限权。在依法治国的同时强调“以德治国”，要求各级官员以道德约束权力。归结历史上之权力运行，掌权者的用权行为，一是受内部自己的道德、价值观约束，二是受外部的制度、法律、机制、监督等约束。

把权力关进笼子的必备条件

把权力关进笼子，有两大必备条件，一是内部自律，二是外部制约。自律是基础，外部制约是条件，两者相辅相成，缺一不可。

一方面，单靠自律不行。金无足赤，人无完人。人性都有弱点，私心、贪欲等时不时冒出来，离开了道德规范、制度、监督等外部条件，自律是靠不住的。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”

另一方面，单靠外部制约也不行。在欧美、日本、韩国以及中国台湾、香港，监督不可谓不完备，但仍然发生了一些震惊世界的丑闻，如法国前总统萨科齐因涉嫌腐败、探听司法秘密和妨碍司法公正遭到法国警方羁押，香港前政务司长许仕仁涉嫌接受新鸿基地产利益输送被廉政公署拘捕，等等。

要克服人性弱点，把权力关进笼子，有力的内部自律和有效的外部制约必不可少。内部自律要注重吸收借鉴中国传统文化的精华，加强党员干部自身道德修养；外部制约重在管用有效，为权力设下“带电的高压线”，真正能够发挥约束作用。

权力滥用的危害

权力滥用必然滋生贪腐，破坏法制，甚至危害政权稳定。商汤灭夏，周武伐纣，中国历史上各个朝代的垮台，都是滥权所致。世界各国同样如此，苏联、东欧社会主义国家领导人滥权就是典型例证。

苏联领导人滥用权力致亡党亡国。苏共垮台原因很多，但权力异化无疑是根本因素。一是福利特权泛滥。官员特权有宅第权，商品特供权，子女特教权、特继权，高级领导人特卫权及银行账户无限制提款的特支权，等等。二是任人唯亲。如斯大林的儿子瓦西里25岁当将军，二战后还当上莫斯科军区空军司令；赫鲁晓夫的女婿当上苏共中央报纸《消息报》总编，并掌管新闻局，等等。三是打压异己。斯大林发动的“大清洗”运动中，5名中央政治局委员被捕，苏共十七大1966名代表中有1108人被捕，而十七大选出的139名中央委员和候补委员中有98人被枪杀。镇压行动还扩大到全社会，共有134.5万人受迫害，其中68万人被杀害。罗马尼亚前总统齐奥塞斯库滥用权力遭枪决。齐奥塞斯库掌权时，生活极其奢靡，拥有的别墅、狩猎木屋等遍布全国，家人每年动用巨额公费进口各种用品。家人参政，夫人埃列娜当上中央政治局委员、政府第一副总理，小儿子尼古大学毕业即当了团中央第一书记，后升为候补政治局委员。齐奥塞斯库家族成员在党政军界担任要职的不下30人，罗共中央开会就好像是他的家庭会议，被人们讽刺“社会主义是一家”。最终，齐奥塞斯库夫妇因镇压屠杀民众、贪污腐败等被特别军事法庭判处死刑，并在一个兵营厕所前处决。

古语说，“以铜为镜，可以正衣冠；以史为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失”，历史上一切朝代兴衰、政权更替，无不验证了一条铁律——不受约束的权力必然走向灭亡。

如何把权力关进笼子里

从历史的经验教训来看，要真正把权力关进笼子里并非易事，甚至有时候制度不仅未把权力关进笼子里，反而让权力把制度关进笼子里。制度与权力始终是对立的矛盾统一体，制度是想尽可能地限制住权力，权力总是想突破制度的限制，两者的较量永不停息。在协调推进“四个全面”战略布局的今天，真正用制度把权力关进笼子里必须做到以下几点。

（一）牢记党的理想信念和宗旨

要清醒认识革命先辈们立党为什么，革命夺权为什么。老一辈革命家们不少出身于富农甚至地主、资本家、旧军阀家庭，他们不顾家人反对甚至背叛家族，提着脑袋闹革命，绝不是为了自己，而是为了共同的理想信念，为了民族独立、国家富强、人民幸福。今天的党员干部，入党时也都曾豪情满怀地想为党和人民做一番事业，但时间一长，往往容易忘记初心，忘记“为什么出发”。王岐山同志讲：“作为共产党员，要时刻牢记对党的承诺，经常重温党章，重温党的誓词，坚定自己加入共产党时的初衷。经常对照一下，看是不是时时、处处、事事都牢记，都坚守着党的理想信念和宗旨。”做到这一点，严以用权就有了坚实的思想基础。

（二）弘扬老一辈革命家严以用权的光荣传统

在严以用权上，老一辈革命家们做了很好的表率。如毛泽东同志从不为亲友谋私，新中国成立初，有位亲戚给毛泽东写信请求调到北京工作，被毛泽东严肃拒绝，他在回信中写道：“不要来京，不要使政府为难。我是国家主席，不是毛家主席。我只能解决大多数人的困难，要为大多数人谋利益。如果只解决一个人的困难，只考虑自己的亲属，那么我这个主席就当不成了!”周恩来同志公私严明，有一次去人民大会堂会见外宾前先到北京饭店理发，他将中南海到北京饭店这一段算办私事，交纳车费。老一辈革命家们严以用权的崇高风范，是我们党的宝贵精神财富，要大力传承和弘扬。

（三）认清手中权力的实质

一要弄清权力从哪来。今天的权力源自革命前辈的流血牺牲，仅抗日战争中国军民牺牲、死难者高达3500万人；源自人民群众无条件的支持，正如一首民谣唱道：“最后一碗米，拿去做军粮；最后一尺布，用来做军装；最后一个娃，送他上战场。”二要明白继承权力为什么。一代人有一代人的担当，历史的接力棒传到我们这代人手中，是为了把中国特色社会主义伟大事业不断推向前进，实现中华民族伟大复兴的中国梦。三要明确用权干什么。权力只能用来为人民服务，决不能以权谋私。当今社会是多元的社会，每个人都有充分的选择空间，但一旦选择了某个社会角色，就必须按相应的行为规范行事。选择做党员干部，就要放弃对利益的追逐，决不能既想当官又想发财，用手中的权力捞好处。

（四）反复无穷地改造“三观”

一些领导干部走上滥权腐败道路，根本原因就是忽视了世界观、人生观、价值观的改造，“总开关”出了问题。要树立正确的世界观、人生观和价值观，必须加强思想教育，加强自我学习，加强道德修养，不断巩固扩大正确的思想认识，改造减少不良的思想情绪。要经常对照“三严三实”的要求检视自己，常思律己之益、常思放纵之害，常念心中的“紧箍咒”。

（五）人人都要接受监督

不受监督的权力，会把人性的弱点激发出来，使人忘乎所以，走向疯狂。党员干部要正确对待监督，真正把监督当成对自己的爱护，增强接受监督的自觉性。要善喝“苦药”，听得进逆耳良言。要防止头脑膨胀，切忌被权力冲昏头脑。要做好“慎”功，始终坚持慎始、慎独、慎微。要克服侥幸心理，绝对不要低估腐败暴露概率，切实守住纪律底线。

（六）制度笼子要缜密且有刚性

制度与权力，始终是相生相克，彼弱此强，此弱彼强。如果制度不强，形同虚设，那么权力就会像牛栏里关的猫，进出自由，有恃无恐，想干什么就干什么。很多落马官员在忏悔材料中都提到，从来没把制度当回事，基本是“一言堂”，自己说了算。制度得不到执行，任由权力践踏，必然损害组织的凝聚力和战斗力。这对个人、对组织都是深刻的教训。扎紧制度笼子，必须终止不管用的制度、完善有漏洞的制度、出台急需的有效制度，构建管用有效的权力运行、权力制约、权力监督制度体系。要捍卫制度的权威性，坚持制度面前人人平等，制度之上没有例外，对违反制度、规避制度、破坏制度的坚决查处，切实把权力关进制度的笼子里。